sabato, 4 Dicembre 2021
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Dieci tesi in preparazione della Giornata nazionale di riflessione e proposta sul contrasto ai “caporalati”

  1. Caporalati al plurale. Partire dall’agricoltura, per allargare e approfondire lo sguardo.

Il “caporalato” ha una lunga storia nel nostro, come in altri Paesi. Si evolve con le forme della produzione e con la società nella quale si nasconde.

Non è corretto parlare di caporalato come se l’intermediazione illecita e lo sfruttamento del lavoro nei quale esso si sostanzia rappresentino un fenomeno omogeneo. Quello agricolo costituisce la componente storica, a tutt’oggi quantitativamente più consistente, dei caporalati e in esso si sommano molteplici caratteri che lo rendono tra le più gravi e odiose negazioni della dignità del lavoro:

  1. la sottoposizione del bracciante a condizioni di lavoro opprimenti, rischiose e indegne;
  2. la frequente segregazione sociale e razziale, con la creazione di situazioni relazionali e abitative degradanti;
  3. lo sfruttamento da parte delle organizzazioni criminali, in sé e quale forma di affermazione del proprio potere criminale sul territorio;
  4. la turbativa di un mercato già sottoposto a pesanti pressioni per la concorrenza internazionale, con conseguenze negative su tutta la filiera, ecc.).

Sul caporalato in agricoltura doverosamente si sono concentrate le iniziative di contrasto di portata sistematica, che occorre ancora rafforzare mediante maggiori strumenti di ordine amministrativo, finanziario e sociale.

Tuttavia, accanto al caporalato in agricoltura, continuano ad esistere altre manifestazioni storicamente note del fenomeno, come accade nel settore edilizio o dei trasporti, e si sono fatte strada nuove forme di intermediazione e sfruttamento nel settore dei servizi, ivi comprese le attività della c.d. gig economy che trovano supporto organizzativo nelle più avanzate tecnologie digitali. Le note vicende giudiziarie concernenti il food delivery ne sono un esempio e confermano la necessità di avere uno sguardo sui caporalati più largo e, altresì, maggiormente capace di penetrare la superficie di situazioni apparentemente normali.

 

  1. La legge penale funziona. Condividere le migliori pratiche giudiziarie.

È convinzione unanime che l’art. 603-bis del codice penale, introdotto con il decreto-legge n. 138/2011 (conv. l. 148/2011) e poi modificato dalla legge n. 199/2016, la quale è intervenuta mediante una incisiva disciplina di carattere organico per il contrasto del fenomeno, abbia impresso una svolta alla repressione del caporalato. Superando l’approccio controverso e inefficace della legislazione precedente ai due interventi menzionati, la nuova fattispecie di reato si mostra capace di abbracciare la pluralità delle condotte nelle quali può sostanziarsi questo fenomeno criminale, reca indici puntuali concernenti le condizioni di sfruttamento che avvantaggiano la certezza e il rigore delle attività d’indagine del pubblico ministero e di cognizione del giudice, ed è altresì sostenuta da misure di carattere preventivo valide a colpire gli interessi economici sottesi.

In tempi in cui la tentazione di ricorrere ad un uso simbolico del diritto penale da parte del legislatore è forte e ha trovato, negli ultimi decenni, numerose dimostrazioni, il riconoscimento, da parte degli operatori del diritto, della funzionalità delle nuove norme a breve distanza dalla loro introduzione rappresenta un elemento incoraggiante, sul quale occorre investire ulteriormente, anche mediante la promozione dello scambio di buone pratiche tra uffici giudiziari e la loro valorizzazione in sede di formazione permanente dei magistrati e delle forze di polizia.

La prassi inquirente sottolinea l’esigenza di organizzare adeguate modalità e tecniche di indagine. Le Procure che hanno sviluppato maggiore esperienza sul campo segnalano la necessità di adottare modalità investigative analoghe a quelle impiegate nella repressione della criminalità organizzata, idonee a rivelare programmi delittuosi articolati e prolungati nel tempo, al fine di colpire sistemi e organizzazioni nella loro interezza e non limitarsi a sanzionarne singole frazioni.

Alla luce dell’intreccio tra caporalato e flussi di lavoratori migranti infra ed extra UE, particolare attenzione va riposta nel far sì che le persone a conoscenza dei fatti o le stesse persone offese permangano sul territorio nazionale o siano comunque poste nelle condizioni di partecipare alla formazione dibattimentale della prova. Con riferimento al versante economico dello sfruttamento lavorativo, che fa leva sulla corresponsione di trattamenti stipendiali del tutto difformi rispetto a quelle di settore, la prassi rivela la necessità di prestare particolare attenzione a comportamenti dissimulatori (come la successiva forzosa restituzione al caporale o al datore di parte della retribuzione in un primo tempo versata secondo modalità e misura corrette). Non da ultimo, si segnala la positiva esperienza nell’impiego dell’istituto del controllo giudiziario dell’azienda, allo scopo di non compromettere i livelli occupazionali e il valore economico del complesso aziendale.

 

  1. La repressione del reato non basta. Riportare alla legalità i servizi resi dall’economia criminale, anche mediante l’attuazione del Piano triennale di contrasto al caporalato e del Piano nazionale di ripresa e resilienza.

Il caporalato dà luogo a forme di sfruttamento dell’uomo sull’uomo al cui disvalore etico e giuridico non è opponibile alcun argomento di carattere economico: la degradazione del lavoro a fattore meramente produttivo, il cui costo deve continuamente essere compresso, e lo smarrimento della sua dimensione assiologica, di fondamento del patto repubblicano, caratterizzano i contesti nei quali si sviluppa il fenomeno. Resta di fatto che una delle ragioni del suo radicamento risiede nella capacità delle mafie di rispondere ad esigenze di organizzazione della produzione mediante “servizi”: è intuitiva la necessità che questi le vadano sottratti mediante la promozione di comportamenti etici nell’economia legale e il miglioramento dei servizi pubblici locali.

Reclutamento del personale, gestione del rapporto di lavoro, organizzazione dei trasporti e offerta abitativa temporanea rappresentano fattori della produzione sui quali concentrare adeguate politiche di prevenzione del caporalato. L’intervento su di essi fa parte della strategia delineata dal “Piano triennale di contrasto allo sfruttamento lavorativo in agricoltura e al caporalato 2020 – 2022”, approvato nel febbraio 2020 dal Tavolo operativo, istituito presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, e oggetto di un’intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata nel maggio successivo. L’attuazione del Piano, avviata nell’anno più difficile della pandemia di Covid-19, è in corso e sarà sostenuta anche da alcune riforme e investimenti previsti nel Piano nazionale di ripresa e resilienza, rivolti sia al potenziamento dei controlli per l’emersione del lavoro sommerso sia al superamento degli insediamenti abusivi attraverso l’identificazione di soluzioni alloggiative adeguate, i quali affiancheranno quelli già previsti nell’ambito del PON “Legalità”, finanziato sul Fondo europeo di sviluppo regionale, e da altri programmi di settore. Nei confronti dell’attuazione di tali programmi è opportuna una diffusa opera di sostegno e di monitoraggio, anche nell’ottica di aumentare le potenzialità di impatto del PNRR sul contrasto al fenomeno, con riferimento sia agli interventi già considerati parte della predetta strategia (potenziamento dell’ispettorato del lavoro, housing sociale), sia a quelli in grado di concorrervi indirettamente (ad es. infrastrutture e trasporti).

 

  1. Prezzi e salari devono essere più equi. Promuovere la diffusione dei contratti di filiera, l’allargamento della rete del lavoro agricolo di qualità, l’adozione di comportamenti di consumo più consapevoli e responsabili.

Il modello economico e produttivo nel quale trova spazio il caporalato è interessato da dinamiche di continuo ribasso dei prezzi e dei salari. Si tratta di problemi noti e certamente non limitati al settore agricolo, ma che in questo campo raggiungono livelli tali da favorire il ricorso sistematico al lavoro sommerso e la degradazione verso le situazioni di sfruttamento che sostanziano il caporalato. Questo andamento del mercato deve essere fermato e invertito riconoscendo il giusto valore al lavoro e ai prodotti della filiera agricola e agroalimentare. I contratti pluriennali di filiera, tali da assicurare un maggior equilibrio nella distribuzione del valore tra le imprese, rappresentano strumenti chiave di questa strategia, la quale è stata sostenuta dalla legge del 2016 ed è oggi perseguita nel già menzionato Piano triennale.

L’esperienza conosce importanti casi di successo, nei quali il rapporto tra aziende agricole e aziende industriali della trasformazione si basa su accordi che individuano il prezzo della materia anche in base a valutazioni di tipo agronomico ed evitano che esso possa fluttuare soltanto in forza delle dinamiche di mercato. È importante che i contratti includano anche iniziative di sensibilizzazione e di formazione degli operatori e adeguati controlli circa il rispetto delle condizioni di lavoro nei campi, tali da favorire l’adesione alla rete del lavoro agricolo di qualità istituita presso l’INPS. La corresponsabilizzazione di tutti gli operatori della catena produttiva e l’instaurazione di rapporti di solidarietà tra essi sono dunque decisivi e i contratti di filiera vanno incentivati non soltanto mediante sostegni di natura economica, ma anche attraverso il contrasto nei confronti di forme di azzardo morale e di pratiche sleali di mercato che limitano l’allargamento della rete.

A questi obiettivi devono concorrere anche i segmenti finali della filiera, presso i quali è fondamentale che il consumatore abbia la possibilità di riconoscere i prodotti scaturenti dal lavoro agricolo di qualità e di distinguerli da quelli che non offrono analoghe garanzie. A tal fine, va promossa la diffusione di una maggiore consapevolezza culturale del fatto che la qualità del prodotto agroalimentare abbia tra i propri elementi costitutivi il rispetto della legalità e la tutela della dignità del lavoro all’interno del ciclo produttivo. Un valore da esplicitare e corroborare nella discussione pubblica anche con riferimento ad altri settori economici “business to consumer” presso i quali trovano spazio forme di caporalato, come i servizi di cura o il food delivery.

Da ultimo, ma parimenti importante, occorre evitare che il sistema pubblico, per effetto del mancato coordinamento con le regole su forniture e appalti, possa sottrarsi, in alcune sue componenti, a questa operazione: il che può accadere quando vi siano gare per l’approvvigionamento di prodotti agroalimentari condotte sulla base del solo criterio del prezzo più basso e quando nella scelta dei fornitori di servizi di ristorazione all’interno della PA – si pensi al settore della ristorazione scolastica – non siano in alcun modo contemplati criteri di selezione che favoriscano l’approvvigionamento presso aziende del settore agroalimentare che assicurino, ad esempio mediante l’adesione alla rete del lavoro agricolo di qualità, l’eticità dei processi produttivi.

 

  1. L’integrazione e l’inclusione dei migranti previene il caporalato. Regolare i flussi migratori non basta, ma senza una politica sull’immigrazione economica i rischi aumentano.

Negli ultimi decenni la quota di lavoratori stranieri (UE ed extra UE) nel settore agricolo è costantemente aumentata e risulta sottostimata dai dati ufficiali in ragione del lavoro sommerso. Analoga crescita è osservabile in altri settori interessati dal fenomeno del caporalato, come sono la logistica, i trasporti, i servizi di cura, l’edilizia.

In via generale, la condizione di migrante, in presenza di scarsi livelli di integrazione linguistica e inclusione sociale, espone a più elevati rischi di sfruttamento lavorativo e questo richiede che le politiche di inclusione abbiano un’attenzione specifica nel prevenire quelle condizioni di marginalità e di segregazione sociale e culturale che determinano le situazioni di bisogno nelle quali fanno breccia i caporalati.

La condizione di irregolarità del migrante aumenta esponenzialmente questi rischi e la legislazione più recente favorisce l’emersione del lavoro sommerso e sfruttato mediante l’ammissione a procedure di regolarizzazione del titolo di soggiorno: si tratta di risposte necessarie e delle quali va migliorata l’efficacia, ma non sufficienti, poiché il ricorso al lavoro degli immigrati irregolari dipende anche dalla circostanza che, negli ultimi anni, le politiche nazionali ed europee hanno reagito alla crescita dei flussi migratori concentrando l’attenzione sul problema degli asilanti ed elevando rigide barriere all’immigrazione di tipo economico. Occorre pertanto reinvestire sulla riapertura e sul controllo dei flussi migratori diretti a soddisfare la domanda di lavoro, stagionale e non. Senza questa operazione, è obiettivamente difficile tracciare la presenza in Italia dei lavoratori migranti e favorire il loro avvio a rapporti di lavoro regolari e garantiti.

Del resto, i soli flussi migratori controllati non bastano: come dimostrano anche esperienze di altri Paesi, laddove la presenza dei lavoratori stranieri temporaneamente presenti non sia assistita da adeguate forme di accompagnamento e di inclusione attiva, maggiore è il rischio che lo sfruttamento lavorativo si insinui all’interno di rapporti apparentemente regolari. In questa prospettiva, è essenziale che le forze del Terzo settore siano coinvolte non soltanto nella gestione del sistema di accoglienza dei migranti richiedenti asilo e altre forme di protezione internazionale, ma che concorrano anche alla costruzione di percorsi dedicati ai migranti economici. Gli istituti della coprogrammazione e della coprogettazione di cui all’art. 55 ss. del d.lgs. 117/2017, per la cui applicazione il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha recentemente adottato apposite linee guida, possono rappresentare strumenti utili ad attuare questa politica nei singoli territori.

Il presupposto, però, è un cambio di passo nella gestione nazionale ed europea dell’immigrazione economica.

 

  1. La capacitazione dei lavoratori fa parte integrante della lotta al caporalato. Promuovere la presenza delle organizzazioni sindacali nei luoghi a rischio e la sperimentazione di strumenti innovativi di legal literacy a vantaggio dei lavoratori.

Tutte le forme di caporalato si avvantaggiano delle situazioni di bisogno dei lavoratori, ma altresì delle loro condizioni di fragilità culturale e di marginalità sociale. Rappresenta una consapevolezza sempre più diffusa che l’indebolimento del sindacato e dei vincoli di solidarietà settoriale e intersettoriale tra lavoratori siano tra i mali che l’attuale modello di sviluppo, in contraddizione aperta con il sistema dei principi costituzionali, ha acuito.

L’esperienza dimostra come la presenza attiva delle organizzazioni sindacali nei settori produttivi più esposti, talora pagata a prezzo della sicurezza personale e della vita da parte dei lavoratori più impegnati, rappresenti un fattore di contrasto delle forme di sfruttamento esistenti, favorendo l’emersione del caporalato e prevenendo la sua diffusione presso i luoghi più a rischio. Tale presenza può essere favorita dalle stesse organizzazioni datoriali, nella prospettiva di costruire, nei settori economici più interessati o esposti al fenomeno dei caporalati, un sistema di relazioni industriali in grado di contribuire ad arginarlo e ad evidenziare i confini tra componenti sane del tessuto produttivo e componenti inquinate, secondo una logica ben nota alla prevenzione e al contrasto dell’infiltrazione della criminalità organizzata. Inoltre, la capacitazione dei lavoratori rispetto ai loro diritti e agli strumenti di tutela dei medesimi può transitare anche per soluzioni innovative che sfruttino la diffusione delle tecnologie ICT. In tal senso, sono da osservare e favorire le sperimentazioni che abbiano ad oggetto attività di informazione e formazione (una sorta di legal literacy) veicolabili capillarmente da tali tecnologie, come si propone, ad esempio, il progetto Coming App promosso dall’Università del Salento con il sostegno del Fondo asilo, migrazione e integrazione (FAMI).

 

  1. Le modalità dell’intermediazione illecita e dello sfruttamento lavorativo mutano. Occorre conoscere meglio le nuove forme di caporalato e le condizioni di contesto che ne favoriscono lo sviluppo.

La mancanza di un sistema informativo nazionale in grado di raccogliere ed elaborare le informazioni sul fenomeno dei caporalati a fini di programmazione delle relative politiche di contrasto rappresenta un limite che espressamente il Piano triennale per il contrasto allo sfruttamento lavorativo in agricoltura e al caporalato si propone di superare.

La creazione di tale sistema informativo potrà migliorare la conoscenza del fenomeno, ma a sua volta essa richiede elementi qualitativi che devono essere sviluppati mediante attività di ricerca sul campo. Come accade anche per altri fenomeni criminali, l’azione di repressione penale può aprire brecce importanti per le scienze giuridiche, sociali ed economiche. L’avvio di attività sistematiche a questo riguardo pare particolarmente urgente alla luce dell’emersione di nuove forme di caporalato in settori a forte espansione, che per ora sono state portate alla luce soprattutto dall’attività della magistratura. Una siffatta attività di ricerca e di ricerca-azione dovrebbe non soltanto individuare i caratteri delle nuove forme di caporalato, ma anche le condizioni di contesto che, settore per settore, possono favorirne lo sviluppo.

 

  1. Territori diversi, forme di segregazione diverse

Se, storicamente, il caporalato si è sviluppato come un fenomeno legato specialmente al settore agricolo e, in particolare, al modello di organizzazione del settore presente in prevalenza nelle regioni meridionali, i numeri emergenti dalle inchieste giudiziarie mostrano come la sua diffusione, dentro e fuori l’agricoltura, interessi anche altre aree del Paese.

Le regioni e gli enti locali hanno nel tempo sviluppato proprie iniziative di contrasto, la cui esperienza ha peraltro concorso alla formazione del Piano triennale. L’azione delle istituzioni territoriali può essere particolarmente preziosa non solo in ragione della centralità che le loro competenze hanno con riferimento ad alcune azioni di contrasto (es. politiche abitative, trasporto locale, assistenza sanitaria e sociale), ma anche in ragione delle differenti forme che il caporalato può presentare a seconda della conformazione dei sistemi economici locali. A mero titolo di esempio, deve segnalarsi che una delle componenti più importanti del fenomeno, com’è la segregazione sociale dei lavoratori sfruttati, muti conformazione a seconda dei territori, come si può comprendere osservando la diversa struttura (concentrata o diffusa) degli insediamenti abitativi presso i quali i lavoratori sfruttati sono fatti alloggiare.

 

  1. Settori diversi, diverse modalità operative. Apprendere dal modello di contrasto del caporalato in agricoltura per intervenire in altri settori.

La prevalenza del fenomeno in agricoltura e le sue pesanti ricadute sull’intera catena del valore lungo la filiera agroalimentare hanno fatto sì, anche in ragione dei livelli di sfruttamento e di degradazione della dignità umana che il caporalato ha fatto registrare in alcuni territori rurali storicamente più interessati, che le istituzioni abbiano assegnato una priorità a questo settore e che lo stesso modello di lotta al caporalato sia stato strutturato intorno ad esso, come dimostra il Piano triennale già menzionato.

Questa circostanza pone di fronte, come già accennato, al rischio di non assegnare la dovuta attenzione a forme di intermediazione illecita e di sfruttamento del lavoro che colpiscono altri settori con eguale disumanità e con analoghi effetti di inquinamento del sistema produttivo. Tuttavia, essa offre anche l’opportunità di partire dal modello di contrasto che è stato e continua ad essere sperimentato nel settore agricolo al fine di adattarlo agli altri. La già segnalata crescita del fenomeno in altri settori storici o nuovi induce tuttavia a chiedersi se non sia sensato ricavare, all’interno della strategia di contrasto al lavoro sommerso cofinanziata dal PNRR, uno spazio per i “nuovi caporalati”, in vista di un’eventuale pianificazione ad hoc.

 

  1. Comunicazione pubblica ed educazione civica.

L’approccio dei media al caporalato risente di limiti analoghi a quelli che riguardano fenomeni criminali che, per loro natura, tendono a nascondersi dai riflettori del dibattito pubblico.

Occorre investire maggiori risorse, anzitutto intellettuali, per superare la logica del racconto emergenziale e della reazione emotiva alla notizia di cronaca. In questa prospettiva, non si tratta solo di stimolare il dibattito pubblico ad un’attenzione più continuativa, attenta a registrare progressi o arretramenti nelle diverse dimensioni di lotta al caporalato, ma anche di adottare più estesamente azioni di tipo informativo e formativo rivolte ad accrescere la conoscenza e la consapevolezza generale sul fenomeno. Il rovesciamento dei principi costituzionali che questa forma di sfruttamento del lavoro determina sembra rendere opportuno che simili iniziative culturali abbraccino il mondo della scuola, anche nel quadro della nuova disciplina dell’educazione civica, la quale, più che nel passato, valorizza il rapporto tra programmi scolastici, territorio e Terzo settore.

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